2020-2021学年第6课 西方的文官制度教学演示课件ppt

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文官制度又称公务员制度 ，就是由国家法律或法令规定的各级文官的分类、考试、录用、考核、奖惩、传递、培训、晋升、调动、解职、退休、保障等一系列规章制度和管理制度 。
也称公务员，一般是指经过公开考试被政府择优录用，在中央及地方行政机构中长期固定地担任文职工作并具有一定等级的工作人员。
一、西方文官制度出现的背景
1.历史因素：传统官制的弊端
中古时期，在封建时代的欧洲各国，庄园是基层治理单位，是封建主的私有财产，由庄园主或他指派的管家管理，也就是封建主直接统治人民，并不特别需要专门的政府官员——《国家制度与社会治理》教师教学用书
“恩赐制/赐官制”时代
约14世纪后，随着民族国家的兴起，国王需要更多的职业官员协助统治和管理，于是开始任命亲信担任政府官员。担任官员的主要是贵族、教士，也有平民，主要选取标准是效忠国王。他们类似于国王的家臣或仆从，官职、薪俸都依赖国王的恩赐，因此这种官员选用方式被称为“赐官制”或“恩赐制”。赐官制是西欧职业文官制度的开始或者萌芽。——《国家制度与社会治理》教师教学用书
封闭性：统治阶级内部随意性：缺乏制度化
1829年，民主党人安德鲁.杰克逊出任美国总统，他认为政府工作很简单，任何理智正常的人都可以胜任，因此在竞选中获胜的政党就应该将政府职位授予本党人士或者帮助竞选的工作人员。他的追随者公开宣称：“在政治上就像在爱情和战场上一样的公平，肥缺归胜利者所有。”这也是“政党分肥制”名称的来源。 ——《国家制度与社会治理》教师教学用书
在政党制度建立初期，在选举中获胜的执政党都把政府的官职作为战利品酬劳，对该党有功和对选举胜利作出贡献的人，而对其政治，经济文化水平，工作能力等考虑不多，甚至根本不加考虑，公开的进行“肥缺分赃”。 ——古燕：《西方政治的稳定器》
即经过选民选举产生的政党会分配官员职位，一方面，导致政务职位与利益挂钩，容易出现权钱交易；另一方面，随着政党政治的大换血，会导致政府工作衔接困难，工作效率极其低下，影响了行政管理的效果。——王美文《中西公务员制度比较》
消极：滋生腐败，影响政府工作的连续性和稳定性，降低了行政效率。
积极：客观上打破政府的贵族化传统，为更多平民进入政府任职创造条件。
2.现实因素：（1）工业革命后，生产力的发展要求改革选官制度
工业革命：经济魔棍的点化
工业革命带来的生产力水平的大提高导致政府管理职能的膨胀，政府面临着许多新课题：除了维护社会治安、国防、财政、税收等传统事务，还要担负起经济、文化、科技等新的社会事务的管理...工业资产阶级..他们要求参与行政管理，要求清除旧制度的弊端，要求社会公职向社会开放，要求机会平等、自由竞争...工业革命犹如经济魔棍，点化出了19世纪中叶英国政治改革的浪潮，选举与考试相配套的文官制度由此诞生了。 ---鲍红信《英国近代文官制度的建立》
2.现实因素：（2）代议制民主政治逐渐建立与完善推动文官制度的改革
随着资本主义制度的巩固和发展，资产阶级不再担心封建制度复辟，资产阶级各政党的基本利益趋于一致，官员的忠诚已经不是官员选拔中决定性的条件，通过开放、竞争式的途径录用官员不会威胁资产阶级的统治...选官制度的改革势在必行 ——《国家制度与社会治理》教师教学用书
2.现实因素：（3）启蒙思想和教育程度的提高，人们要求平等参与政府 工作的愿望日益强烈；
3.外来文化的影响：科举制的影响
4.催化剂：克里米亚战争暴露英国选官制度的弊端
在我们西方所有政治学教科书中，当谈及文官制度时，都把它的创始者归于中国，归功于中国的科举制度。——艾伦·坎贝尔（时任美国人事总署署长）
二、西方文官制度的建立
1.确立：1870年.英国.
限制官员当选为下院议员（防止国王通过任命官员干预议会活动）
“17世纪末18世纪初，英国禁止新成立的税务局的官员参加议会活动，后来又规定凡是接受皇家俸禄或国王任命的官员，除各部大臣外，不得成为议会下院议员。”——《国家制度与社会治理》教师教学用书
“1710年，英国议会通过法令，规定任何邮政人员不能通过口头、书信或其他方式运动选民，违者将受到罚款或免职的处分。”——《国家制度与社会治理》教师教学用书
设立常务次官（保证政府工作不受政党更替的影响）
“1805年，英国财政部首先在大臣之下设立常务次官。到1833年，几乎所有政府部门都设立常务次官。”——《国家制度与社会治理》教师教学用书
常务次官：常务次官处理部内的日常工作，保持政治中立，不参加党派活动，聘任不会受内阁的任期影响。
政务官：包括大臣和政务次官或政务秘书，他们与内阁共进退。
事务官：即文官，包括常务次官直至以下的一般政府工作人员，负责具体事务，不受党派影响，长期任职。
《关于录用王国政府文官的枢密院命令》建立文官委员会（不受党派干涉）
“此命令规定成立一个文官委员会，负责审查文官候选人的年龄、身体状况和品格条件是否合格，审查合格者再参加考试。考试合格者获得证书，被分配到各部用人单位，经过6个月的试用期后再由委员会决定是否正式录用。”——《国家制度与社会治理》教师教学用书
意义：通过考试择优录用官员，是英国文官制度建立的起点。
局限：考试只是针对被推荐的候选人和报考低级职位的人、没有公布考试标准、候选人推荐权保留在各部大臣手中，等。
“1855~1868年录用的9826名文官中，有7033名未经任何竞争考试而获得官职，有2765名只经过一些有限的竞争性选拔。只有28人是经过完全公开的竞争性选拔的。”——《国家制度与社会治理》教师教学用书
颁布法令，最终确立（必须通过公开竞争考试择优录用）
法令规定：多数重要文官职位必须按照文官委员会要求，通过公开竞争考试择优录用；文官委员会在财政部的监督下有权独立决定录用文官的基本条件（外交部和内政部例外，如法官仍可以不经考试直接由内阁任命，等）——《国家制度与社会治理》教师教学用书
2.确立：1870年.英国.
【思考】通过英国文官制度确立及发展的进程，我们得出什么认识？
※英国文官制度的发展经历了一个由浅入深、由简单到复杂、由低级到高级的不断完善的过程； ※制度的改革具有渐进性、长期性、艰巨性以及连续性，任何一个制度在形成过程中都有继承、都有创新。
演变趋势：从忠于个人到忠于政党；从贵族化渐趋平民化
英国文官制度的确立和改革对其他资本主义国家进行官制改革，起了典型示范和巨大推动作用。自此以后，欧洲各国以及美、日等发达的资本主义国家，甚至一些经济落后国家都效仿英国建立文官制度。当然各国建立文官制度的时间有先后，其内容和形式也有差异，但不管怎样，各国文官制度的基本精神都与英国基本相同。 —孙刚《西方文官制度浅析》
政党分肥制：1881年，因分官不均，新任总统加菲尔德被刺杀。文官制度：1883年，美国国会通过了由议员彭德尔顿提出的文官制度改革法案（史称《彭德尔顿法》），建立了美国的文官制度。
1946年，法国颁布统一的公务员法，将文官的管理纳入法治化轨道。
1949年，联邦德国制定《德意志联邦共和国基本法》，1950年又颁布了《德意志联邦共和国公务员法》，形成比较完整的现代文官制度
1947年，日本通过《国家公务员法》，对文官实行公开考试，择优录取，实行功绩制等。
三、西方文官制度的特点和影响
各种录用考试都要以公告通知公开进行，公告必须写明招考的职务、责任、待遇、资格、 考试科目及时间地点，成绩张榜公布，并通知本人； 所有公民不因民族、种族、性别、家庭出身、政治面貌、宗教信仰、婚姻状况等而受歧视，主要以“品行”和“考试成绩”作为衡量标准； 文官的录用主要是按考试成绩，并参考个人资历、学历、品德和健康状况来鉴别优劣 , 择优录用。—姚琦《略论西方主要国家文官考试制度 》
（1）公开考试和择优录用
任何公务人员不因此而承担向政治基金会捐款的义务，也不因此承担提供政治服务的义务。他们不因拒绝上述捐献和服务而受到歧视。 任何公务人员都没有权利利用职权或个人影响去强迫别人或别的团体采取政治行动。 —《美国文官法》（1883年1月）
（2）政治中立和工作隐名
《彭德尔顿法》在美国历史上，第一次把联邦政府官员分成两个集团—职业文官与政治官员集团……划入职业文官行列的行政官员不再是由总统或是部门长官任命，也不再与政治家的选举或任命共进退,而是终身任职。 ——Pendletn Act f 1883[R].Basic Dcuments f American Public Administratin: 1776-1950 [M]. 成绩突出的公共服务人员可以得到晋升，能够胜任工作的人员，可以得到最高奖励，以此鼓励公共服务人员勤勉的工作态度和进取心。 ——《关于建立常任文官制度的报告》
（4）职务常任和论功晋升
(3)无过失不受免职处分
英国文官制度的这种纯粹的职业性还是非常有理由值得其他不同制度的国家妒忌的——它能让政府在交替过程中产生的脱节减到最小并保持最高的效率。—［英］玛格丽特•撒切尔著，李宏强译《唐宁街岁月》
（1）意义：实现了政治和管理的分离，有利于政府工作的稳定性和持续性，促进国家治理水平的提高；促进资本主义经济的发展。
过去的英国，女性由于面临的社会环境以及其特殊的生理结构，其地位一直不高，只要一结婚，基本上相夫教子……没有固定收入，女性只能依靠男性来生活。通过英国文官考试，女性可以通过公开竞争考试获得文官职位，有了固定收入，这就大大提高了女性的工作热情和家庭地位，为女权主义者的产生和发展奠定了基础。 ——曹永胜、王铮《近年来英国公务员录用制度的改革和发展》
利于女权运动的发展和妇女地位的提高
（1）意义：对资本主义制度实现了政治和管理的分离，有利于政府工作的稳定性和持续性，促进国家治理水平的提高；促进资本主义经济的发展。
英国文官制度的问题主要存在于部门和部际磋商之间，为处理专门问题设立的部际委员会往往成为扯皮的场所，迄今还没有看到谁能提出有效的解决办法。但大量官僚主义的现象严重存在，似乎不在中央各部，而在庞大的管理社会福利的政府机构之中。这里人员众多，规章繁琐，行政开支浩大，工作差错最多，是英国行政管理上的一个老大难问题。 ——冉隆勃《文官制度在英国政治中的特殊作用》
（2）局限性：①容易滋生官僚习气和僵化现象②文官人数增多，加大国家财政负担③官员层次增加，影响政府工作效率