高中历史人教统编版选择性必修1 国家制度与社会治理第6课 西方的文官制度授课ppt课件

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西方的文官制度1870
西方文官制度出现的背景
西方文官制的特点和影响
文官制度又称公务员制度 ，就是由国家法律或法令规定的各级文官的分类、考试、录用、考核、奖惩、传递、培训、晋升、调动、解职、退休、保障等一系列规章制度和管理制度 。
也称公务员，一般是指经过公开考试被政府择优录用，在中央及地方行政机构中长期固定地担任文职工作并具有一定等级的工作人员。
在现代意义上的文官及文官制度形成之前 , 西方国家文职官员的演进大体上都经历了三个阶段 , 即君主专制的恩赐制时期 , 早期西方资产阶级权贵的个人恩惠制时期 , 资产阶级政党政治的政党分肥制时期 。以后 , 随着社会环境功能发生的新变化 , 文职官员阶层也发生了巨大的变化 。19世纪中期以后 , 在西方各国才陆续形成了现代意义的文官系统 。 ——孙刚《西方文官制度浅析》
一、西方文官制度出现的背景
庄园法庭无专门官员主要依靠教士和封建领主
1、中古前期5-13世纪
（一）西欧选官制度的变化
约14世纪后，随着民族国家的兴起，中央权力加强，国家的管理职能增多，国王需要更多的职业官员协助统治和管理，于是开始任命亲信担任政府官员。主要选取标准是效忠国王。他们类似于国王的家臣或仆从，官职、薪俸都依赖国王的恩赐，因此这种官员选用方式被称为“恩赐制”或“赐官制”。
①民族国家兴起，②随着国王权力扩大，事务增加
中古后期“恩赐官爵制”）
①国王和权贵恩赐官职给身边的人，②官员只是为个人服务，
①随意性缺乏制度化、②为个人服务私人化
2、中古后期“恩赐官爵制”（13-15世纪）
君主和贵族将官职赏赐给下属的任官制度。它是封建君主制度下普遍存在的一种任官现象。
（光荣革命后）执政的大地主贵族和大资产阶级也享有恩赐权，重要官员由议会任免，一般官员由国王和贵族控制的枢密院任免。这些人往往利用手中的权力向求职者索取佣金。不学无术游手好闲之徒充斥官场宦海。
材料一：到18世纪末，由于“恩赐制”的影响，英国文官系统相当紊乱。文官录用权主要依靠国王、宫廷权贵和各部长官直接行使……多年来，文官管理缺少统一有效的管理监督，升迁、使用、奖惩和任免缺少常规章法，人员调配不当，工作时间长短不一。有的部门每日仅工作5—6小时，众人懒散，浮游度日。部门之间同类文官年薪差别大略在15%—50%之间。 —阎照祥《英国政治制度史》
3、17～18世纪近代资本主义前期
①早期资产阶级革命②欧美国家逐渐建立起资本主义制度
执政的大贵族和大资产阶级将官职作为礼品或商品私相授受
（1）17-18世纪个人恩赐制
①少数人或集团掌握着官员的任免权；
在政党制度建立初期，在选举中获胜的执政党都把政府的官职作为战利品，酬劳对该党有功和对选举胜利作出贡献的人，而对其政治，经济文化水平，工作能力等考虑不多，甚至根本不加考虑，公开的进行“肥缺分赃”公开宣称：“在政治上就像在爱情和战场上一样的公平，肥缺归胜利者所有。”这也是“政党分肥制”名称的来源。
即经过选民选举产生的政党会分配官员职位，一方面，导致政务职位与利益挂钩，容易出现权钱交易；另一方面，随着政党政治的大换血，会导致政府工作衔接困难，工作效率极其低下，影响了行政管理的效果。
经过选民选举产生的政党会分配官员职位
（2）18世纪后期政党分肥制
2.近代资本主义制度建立前期
①资产阶级政权建立和发展②内阁制和政党政治形成后，
“经过选民选举产生的执政党把官职分给党内同僚
①执政党和政府官员瓜分国家权力造成腐败泛滥，
积极：客观上打破政府的贵族化传统，为更多平民进入政府任职创造条件。
②严重影响政府工作的连续性和稳定性，降低了行政效率
（二）、西方文官制度出现的背景
1.历史因素：传统官制的弊端：
随意性缺乏制度化、为个人服务私人化
影响政府工作的连续性和稳定性，降低了行政效率
导致政治腐败效率低下
2、工业革命后，生产力的发展要求改革选官制度
工业革命带来的生产力水平的大提高导致政府管理职能的膨胀，政府面临着许多新课题：除了维护社会治安、国防、财政、税收等传统事务，还要担负起经济、文化、科技等新的社会事务的管理...工业资产阶级..他们要求参与行政管理，要求清除旧制度的弊端，要求社会公职向社会开放，要求机会平等、自由竞争...工业革命犹如经济魔棍，点化出了19世纪中叶英国政治改革的浪潮，选举与考试相配套的文官制度由此诞生了。 ---鲍红信《英国近代文官制度的建立》
探究：工业革命如何推动西方文官制度的建立？
经济：生产力提高，社会分工扩大政治：政府职能扩大民主政治发展， 工业资产阶级参与政权文化：文化教育的发展、
稳定、持续、廉洁、高效
3.代议制民主政治逐渐建立与完善推动文官制度的改革
随着资本主义制度的巩固和发展，资产阶级不再担心封建制度复辟，资产阶级各政党的基本利益趋于一致，官员的忠诚已经不是官员选拔中决定性的条件，通过开放、竞争式的途径录用官员不会威胁资产阶级的统治，选官制度的改革势在必行
4.启蒙思想和教育程度的提高，人们日益要求平等参与政治生活
在联合体中，每个联合者及其自身的权利都转让给了联合体，联合体又给予个体约定的权利……联合体中的成员是平等的，享有同样的权利。 ——卢梭《社会契约论》
5.外来文化的影响：中国科举制的影响
6.催化剂：克里米亚战争暴露英国选官制度的弊端
在我们西方所有政治学教科书中，当谈及文官制度时，都把它的创始者归于中国，归功于中国的科举制度。——艾伦·坎贝尔（时任美国人事总署署长）
石板画：克里米亚战争中英国伤病士兵们在寒冷中挣扎
克里米亚战争中，政府机构混乱,效率低下，导致英军伤亡惨重。
6.催化剂：克里米亚战争暴露英国政府管理的弊端
西方文官制度出现的背景——总结
1、西方传统选官制度恩赐制 政党分肥制导致政治腐败政局动荡等弊端。2、经济上：工业革命后生产力的发展及工业资产阶级力量壮大。（即工业革命的推动）；3、政治上：代议制民主政治逐渐建立与完善推动文官制产生。4、思想上：启蒙思想的影响和教育程度的提高5、中国的科举制提供了借鉴6、（英国）：克里米亚战争暴露了英国政府管理的弊端
西方文官制度是随着资本主义政治、经济不断发展， 是工业社会发展到一定阶段的产物。任何制度的产生都是一定时代的产物。
二、西方文官制度的建立 1870年.英国.
（1）18世纪初限制官员当选为下院议员
“17世纪末18世纪初，英国禁止新成立的税务局的官员参加议会活动，后来又规定凡是接受皇家俸禄或国王任命的官员，除各部大臣外，不得成为议会下院议员。”
防止国王通过任命官员干预议会活动
（2)19世纪初设立政务官和常务次官，两官分途
“1805年，英国财政部首先在大臣之下设立常务次官。到1833年，几乎所有政府部门都设立常务次官。”——《国家制度与社会治理》教师教学用书
常务次官：常务次官处理部内的日常工作，保持政治中立，不参加党派活动，聘任不会受内阁的任期影响。
政务官： 包括大臣和政务次官或政务秘书，他们与内阁共进退。
保证政府工作不受政党更替的影响
①实现了政治和管理的区分，②既维持了代议制下政党轮流执政的特点，③又保证了政府工作的稳定性和持续性。
“此命令规定成立一个不受党派干涉的文官委员会，负责审查文官候选人的年龄、身体状况和品格条件是否合格，审查合格者再参加考试。考试合格者获得证书，被分配到各部用人单位，经过6个月的试用期后再由委员会决定是否正式录用。” --《关于录用王国政府文官的枢密院命令》
克里米亚战争之后《关于建立常任文官制度的报告》提出
《关于录用王国政府文官的枢密院命令》
历史纵横——书面考试①书面考试在英国的出现1702年，英国剑桥大学首次使用试卷对学生进行考试。后来，牛津大学也开始实行书面考试。②1853年，英国东印度公司在职员任用方面采用了书面考试录用的方法。③不久，英国政府也采用书面考试的办法录用文官。
(3)1855年颁布《关于录用王国政府文官的枢密院命令》建立文官委员会（不受党派干涉）
意义：通过考试择优录用官员，是英国文官制度建立的起点。
克里米亚战争后《关于录用王国政府文官的枢密院命令》建立文官委员会（不受党派干涉）
“1855~1868年录用的9826名文官中，有7033名未经任何竞争考试而获得官职，有2765名只经过一些有限的竞争性选拔。只有28人是经过完全公开的竞争性选拔的。”——《国家制度与社会治理》教师教学用书
①考试只是针对被推荐的候选人和报考低级职位的人、②没有公布考试标准、③候选人推荐权保留在各部大臣手中等。
二、西方文官制度的建立
1.确立：1870年.英国.
（4）1870颁布法令必须通过公开竞争考试择优录用
法令规定：多数重要文官职位必须按照文官委员会要求，通过公开竞争考试择优录用；文官委员会在财政部的监督下有权独立决定录用文官的基本条件（外交部和内政部例外，如法官仍可以不经考试直接由内阁任命，等）——《国家制度与社会治理》教师教学用书
意义：完善考试录用制度，文官制度最终正式确立
除大臣外官员不得当选下院议员
文 官 委 员 会颁 布 法 令
东印度公司采用书面考试形式渐为政府借鉴
英国文官制度的形成是一个长期、渐进的过程；每一次重要的改革与英国当时面临的国际环境和国内政治生活密切相关。
19C末-20C初文官退休等级制度
演变趋势：从忠于个人到忠于政党；从贵族化渐趋平民化
【思考】通过英国文官制度确立及发展的进程，我们得出什么认识？
※英国文官制度的发展经历了一个由浅入深、由简单到复杂、由低级到高级的不断完善的过程； ※制度的改革具有渐进性、长期性、艰巨性以及连续性，任何一个制度在形成过程中都有继承、都有创新。
2、文官制度的发展和扩展：
英国文官制度的确立和改革对其他资本主义国家进行官制改革，起了典型示范和巨大推动作用。自此以后，欧洲各国以及美、日等发达的资本主义国家，甚至一些经济落后国家都效仿英国建立文官制度。当然各国建立文官制度的时间有先后，其内容和形式也有差异，但不管怎样，各国文官制度的基本精神都与英国基本相同。 —孙刚《西方文官制度浅析》
（1）19世纪末20世纪初建立起文官的退休和晋升制度，不同等级的文官根据功绩和资历晋升；
（2）文官制度的扩展：
1883年美国国会通过了由议员彭德尔顿提出的文官制度改革法案（史称《彭德尔顿法》），建立了美国的文官制度。
1946年法国颁布统一的公务员法，将文官的管理纳入法治化轨道。
1949年联邦德国制定《德意志联邦共和国基本法》，1950年又颁布了《德意志联邦共和国公务员法》，形成比较完整的现代文官制度
1947年日本通过《国家公务员法》，对文官实行公开考试，择优录取，实行功绩制等。
限制国王通过任命官员干预议会活动；
英国政府官分政务官和事务官(文官）；
西方文官制度建立和发展
提出《关于建立常任文官制度的报告》，为文官制度建立奠基；
建立文官委员会，对被推荐的候选人进行考试(?)；
规定多数文官职位通过公开竞争考试择优录用，最终确立文官制度；
①建立起文官的退休和晋升制度，不同等级的文官根据功绩和资历晋升；②其它资本主义国家相继建立文官制度。
三、西方文官制度的特点和影响
各种录用考试都要以公告通知公开进行，公告必须写明招考的职务、责任、待遇、资格、 考试科目及时间地点，成绩张榜公布，并通知本人； 所有公民不因民族、种族、性别、家庭出身、政治面貌、宗教信仰、婚姻状况等而受歧视，主要以“品行”和“考试成绩”作为衡量标准； 文官的录用主要是按考试成绩，并参考个人资历、学历、品德和健康状况来鉴别优劣 , 择优录用。—姚琦《略论西方主要国家文官考试制度 》
（1）阶层广泛，公开考试和择优录用
考试制度根除了恩赐制、政党分肥制的弊端，有利于吸收精英人才，保证了文官队伍的素质。
任何公务人员不因此而承担向政治基金会捐款的义务，也不因此承担提供政治服务的义务。他们不因拒绝上述捐献和服务而受到歧视。任何公务人员都没有权利利用职权或个人影响去强迫别人或别的团体采取政治行动 各国对文官普遍具有严格的纪律要求，例如要求文官必须忠于国家，忠于政府，严守国家机密，不得参与任何商业性的盈利活动等等。与此同时，各国都有比较完备的关于文官的法律、法规，对文官的身份、地位、权利和义务做出了十分详备的规定。。 —《美国文官法》（1883年1月）
（2）政治中立和纪律严明
用法律的形式禁止文官参加某些政治活动和经济活动，使文官在政治上保持中立，以减少和避免政党更迭造成的政策中断以及行政工作效率下降。
在文官制度建立以前，西方各国基本上没有对官吏的考核制度，而官员的工作没有客观的衡量标准，文官制度建立后实行严格的功绩制，对于文官的工作态度，工作成绩，工作能力，专业知识和业务水平进行考核，鼓励文官勤奋工作，提高行政效率。成绩突出的公共服务人员可以得到晋升，能够胜任工作的人员，可以得到最高奖励，以此鼓励公共服务人员勤勉的工作态度和进取心。 ——《关于建立常任文官制度的报告》
（3）严格考核，奖罚分明
（4）职务常任和论功晋升
常任制是指，文官一经录用，就实行“无过失不受免职处分”的规定。并依法享受较优厚的工资福利和退休金待遇。从某种意义上说，这是资本主义社会中难得的“铁饭碗”。英国还建立了统一的文官等级制度，不同等级的文官可以根据工具和智力得到晋升
积极：（1）规范了西方国家政府行政部门事务官的选用和管理；（2）实现了政治和管理的分离，有利于政府工作的稳定性和持续性；（3）吸引了大批高素质人才进入政府管理队伍，促进了国家治理水平的提高。（4）促进了教育文化事业的发展；
（5）利于民主运动和女权运动的发展和妇女地位提高
（6）为世界其他各国文官制度的建立提供了借鉴
过去的英国，女性由于面临的社会环境以及其特殊的生理结构，其地位一直不高，只要一结婚，基本上相夫教子……没有固定收入，女性只能依靠男性来生活。通过英国文官考试，女性可以通过公开竞争考试获得文官职位，有了固定收入，这就大大提高了女性的工作热情和家庭地位，为女权主义者的产生和发展奠定了基础。 ——曹永胜、王铮《近年来英国公务员录用制度的改革和发展》
局限性：①容易滋生官僚习气和僵化现象②文官人数增多，加大国家财政负担③官员层次增加，影响政府工作效率
材料：……因为实际的管理工作掌握在一支庞大的官吏队伍手中。 这支官吏队伍浸透了反民主的意识，同地主和资产阶级有千丝万缕的联系，在各方面都依附他们。这支队伍被资产阶级关系的气氛所笼罩，他们呼吸的就是这种空气，他们凝固了，变硬了，僵化了，摆脱不了这种空气，他们的思想、感情、行为不能不是老样子的。对上司毕恭毕敬的习气和某些 “公”务特权把他们拴住了，通过股票和银行，这支队伍的上层分子完全成了金融资本的奴才，在某种程度上也是它的代理人，它的利益的代表者和影响的传播者。 ——列宁《革命的一个根本问题》